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推动自然保护地内矿业权分类管理的思考

来源: 中国矿业网 发布时间:2021-09-08 浏览量: 字号:T|T

导  读

新发展阶段对统筹协调维护生态安全和保障战略性资源安全提出了新要求,亟待探寻矿业高质量发展与生态高水平保护的互促共赢之路。文章分析了自然保护地与矿业权空间重叠、保护区内矿业权退出面临补偿资金难落实和补偿标准不统一等问题,阐述了发达经济体和国际组织主要矿业大国自然保护区内矿业权政策演变和管理经验。基于我国矿业活动与自然保护地管理的现实矛盾,借鉴国际相关经验提出相关建议:(1)加快出台自然保护地内矿业权分类处置的指导意见;(2)有序推进自然保护地内矿业权分类退出;(3)允许自然保护地一般控制区有条件开展战略性矿产勘查开发;(4)以完善绿色勘探标准和绿色矿山建设规范为引领推动矿业高质量发展。

本文引用信息

宋建军,推动自然保护地内矿业权分类管理的思考[J].中国国土资源经济,2021(06):04-10

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调:守住自然生态安全边界;加强战略性矿产资源规划管控,提升储备安全保障能力。守住国家生态安全边界,自然保护地承载着生态保护的新使命;着力维护能源资源安全,坚持立足国内、多元保障、强化储备,增强能源资源持续稳定供应和风险管控能力,对保障战略性资源安全提出了新要求。统筹协调保护生态与保障资源安全,妥善处理自然保护地内矿业权退出和准入,实现“绿水青山”与“金山银山”相得益彰。

01

我国自然保护地发展概况

自然保护地是指对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值的集中分布区,依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域,是生态建设的核心载体。1956年,广东省鼎湖山国家级自然保护区的建立,开启了我国自然保护区建设新纪元。经过60多年的发展,自然保护地经历了“自然保护区建设为主→自然保护区、自然和人文遗迹保护区、风景名胜区同步发展→国家公园体制试点与建立自然保护地体系”三个阶段,形成了由国家公园、自然保护区、自然公园组成的自然保护地体系。至2019年底,全国共建立以自然保护区和国家公园为主体的各级、各类保护地1.18万个,约占陆域国土面积的18%、管辖海域面积的4.1%[1],占国土面积的比例已超过世界平均水平。我国已形成的类型齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护地体系,在保护生物多样性和自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥着重要的作用。

1.1 国家公园

国家公园指是由国家批准设立并主导管理,以保护代表性强、面积大的自然生态系统为目的,实现自然资源保护和合理利用的特定区域。2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立国家公园体制”,我国相继启动了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城和云南普达措等10处国家公园体制试点。试点涉及青海、吉林、黑龙江、四川、陕西、甘肃、湖北、福建、浙江、湖南、云南、海南等12个省,总面积约22万km2,占全国陆域国土面积的2.3%[1]。2018年1月,国家发展和改革委员会印发《三江源国家公园总体规划》,明确2020年正式设立三江源国家公园, 青海省人大通过了《三江源国家公园条例(试行)》,三江源作为首个国家公园进入全面建设阶段。2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,提出要按照“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念,创新自然保护地管理体制机制,实施自然保护地统一设置、分级管理、分类保护、分区管控,形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系,国家公园建设将引领我国的自然保护事业进入规范化、法制化发展阶段。

1.2 自然保护区

自然保护区是我国自然保护地体系中数量最多、面积最大、历史最久的类型,是承担野生动植物和自然生态系统保护的重要载体。据统计,全国共建立各级各类自然保护区2750个,总面积为147.3万km2,其中陆地自然保护区面积为142.9万km2,占陆域国土面积的14.9%。已建成国家级自然保护区446个,面积合计97万km2,占全国自然保护区总面积的65.8%,约占陆域国土面积的10%。我国有34个自然保护区加入了“世界生物圈保护区网络”,成为世界上生物圈保护区最多的国家之一。国家对自然保护区施行分区管控政策,《自然保护区条例》第十八条规定:“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。” 核心区禁止任何单位和个人进入;核心区外围可划定一定面积的缓冲区,只准从事科学研究观测活动;缓冲区外围划为实验区,可从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。

1.3 自然公园

自然公园是自然保护地体系的重要补充。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,明确自然公园是指保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观,具有生态、观赏、文化和科学价值,可持续利用的区域。自然公园主要包括风景名胜区、森林公园、地质公园、自然文化遗产、湿地公园、沙漠公园、水产种质资源保护区、海洋公园、海洋特别保护区、自然保护小区等。据不完全统计,全国已建成国家级森林公园897处,规划面积为12.8万km2,占全国国土面积的1.3%。全国共批准国家湿地公园896处,国际重要湿地49处,自然湿地保护面积为21.85万km2。国家级风景名胜区244处,面积约为10万km2;省级风景名胜区700多处,面积约为9万km2。国家地质公园270处,省级地质公园100余处,其中37处被联合国教科文组织收录为世界地质公园。建立各级海洋特别保护区111处,面积为7.15万km2,其中国家级海洋特别保护区71处(含国家级海洋公园48处)。我国被联合国教科文组织列入《世界遗产名录》的自然文化名胜有55处,世界遗产数量名列全球首位,其中世界自然遗产14处、世界文化和自然遗产4处、世界文化遗产37处[2]。

02

矿业活动与自然保护地管理的矛盾

我国矿产资源开发历史悠久,矿业在国民经济中占有重要的地位。以往采取“资源开发为主兼顾环境保护”“资源开发与生态保护并重”的方针,矿产资源开发遗留的生态环境问题较多,同保护生态的矛盾不断积累。随着生态文明建设的深入推进,强调“生态优先、绿色发展”,持续加大对自然保护地的保护和监管力度,矿业活动与生态保护的矛盾凸显。

2.1 部分自然保护地划定面积过大,矿业权与保护区重叠问题多

由于部分自然保护区设置不严谨,导致保护区域边界不清晰,核心区、缓冲区和实验区功能分区不明确,管控措施针对性不强;自然保护区同风景名胜区、森林公园、湿地公园等各类自然公园空间重叠、多头管理[3-5]。自然保护区快速增长时期部分矿业权被划入保护区,矿产开发“有水快流”时期保护地内获批矿业权等历史遗留问题较多。据统计,仅国家级自然保护区内有探矿权1855个,重叠面积达69107km2;有采矿权782个,重叠面积达2421km2[6]。

2.2 自然保护区内矿业权退出“一刀切”,退出地面临重重困难

2017年7月,甘肃祁连山自然保护区生态环境问题被通报后,原国土资源部下发了《自然保护区内矿业权清理工作方案》的通知,要求以国家级自然保护区为重点,对各类保护区禁止矿产资源勘查开采范围的矿业权进行调查摸底。由此拉开自然保护区内矿业权退出的序幕,甘肃、四川、河南、山东等地陆续出台了自然保护区内矿业权退出工作方案。部分省份为规避环保督察问责,既不考虑保护区功能分区对矿业活动禁限规定的差异,也不区分探矿权、采矿权、矿产种类和社会现实等因素,要求保护区内的矿业权限期全部退出[3]。由于矿业权退出地多为欠发达地区,甚至是摘帽不久的贫困县,市县政府又是筹集退出补偿资金的责任主体,因地方财政承受能力有限,可统筹用于矿业权退出补偿的资金严重不足,退出补偿资金难以落实,退出进程必然受阻;也有的矿山企业因对退出补偿标准不满意而拖延退出。与此同时,过急过严的“一刀切”方式,退出地面临矿业对地方经济和财政收入的贡献减少、关停企业员工安置和社会保障等多重压力,甚至还面临行政诉讼和国际舆论的风险。

2.3 重点成矿区与自然保护区空间大量重叠,自然保护地全面禁采可能加大资源安全风险

据不完全统计,全国重点成矿区(带)与国家级自然保护区重叠面积约40万km2,占重点成矿区(带)面积的10%。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确对自然保护地实行分区管控,国家公园和自然保护区内划分为核心保护区和一般控制区,核心保护区内原则上禁止人为活动,一般控制区内限制人为活动,自然公园原则上按一般控制区管理。一般控制区内允许因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查、公益性自然资源调查和地质勘查。这意味着自然保护地内成矿区(带)探明的资源不能办理采矿权证,已有的采矿权需要退出。矿产开发空间持续压缩,可能导致部分矿产产能下降,石油、铁矿石、铬铁矿、铜、铝、镍、钴、锆等短缺的战略性矿产对外依存度提高是大概率事件。与此同时,美欧等发达国家(地区)为了重振制造业,加速争夺稀土、锂、钴、镍、萤石等支撑高端装备制造业发展的关键矿产资源,垄断国际大型矿业公司。美国政府针对《中国制造2025》于2018年公布了35种关键矿产清单,加快完善关键矿产安全供应保障体系;欧盟于2010年、2013年和2017年连续修订出台战略性关键矿产目录,加强境内矿产资源开发,强化关键原材料矿产安全供应与全球治理[7-8];加拿大于2021年公布了31种关键矿产清单,推进绿色矿业发展[9]。从欧美公布的关键矿产清单中不难发现,石油、铁矿、铬铁矿、铜、钴、锂、钾盐是我国对外依存度高的战略性矿种,也是欧美需要长期进口的矿产。我国保障战略性矿产①安全面临资源需求持续旺盛、全球市场控制力不强、国内资源储备地减少、国际市场争夺更为激烈的多重压力。

03

发达经济体和国际组织自然保护区内矿业政策演变

西方发达国家从20世纪初开始建立自然保护区,20世纪90年代进入高速发展期,保护区数量增加、面积扩大,设置标准日臻完善,管控措施不断规范。无论是世界自然保护联盟成员国还是矿业大国,多数采取根据保护区的重要程度实行分类禁止或限制矿业活动的政策,仅少数国家实行全部禁止矿业活动的政策。

3.1 基于保护区重要程度分类限制矿业活动

3.1.1 世界自然保护联盟

世界自然保护联盟(IUCN)是规模最大、历史最悠久的全球性非营利环保机构,也是政府和非政府机构都能参加的少数几个国际组织之一。1996年,中华人民共和国外交部代表中国政府加入IUCN,成为国家会员,随后国家林业局、环保部南京环境科学研究所等相继加入,迄今IUCN内有中国会员单位32个。IUCN将自然保护区分为严格自然保护区(Ⅰa)、荒野保护区(Ⅰb)、国家公园(Ⅱ)、自然遗迹或景观保护区(Ⅲ)、生物栖息地/物种管理保护区(Ⅳ)、陆地景观或海洋景观保护区(Ⅴ)和自然资源可持续利用保护区(Ⅵ),其中严格自然保护区、自然遗迹或景观保护区、生物栖息地/物种管理保护区面积较小。2000年前,六类保护区均禁止矿业活动,生态保护与矿业发展不协调的矛盾凸显。2000年在阿曼举行第二届世界自然保护大会,通过了第2.82号决议,其主要内容是建议各成员国在立法中禁止在前四类自然保护区中从事矿业活动,后两类自然保护区在遵守严格规定的前提下允许矿业活动,但要实行更为严格的环境保护要求。分类限制矿业活动政策实施后,禁止矿业活动范围由占地球表面积的12.5%减少到4%,大大减少了矿业活动与生态保护的冲突[10]。

3.1.2 美国

美国是矿业大国,已基本实现“能源独立”。全美已建立的保护区面积约占国土面积的14%,大致分为10个类型,其中最重要的是国家公园、国家森林保护区和国家景观保护区,占其国土面积的12.1%,其他七类保护区面积占比甚微。占美国国土面积2.19%的国家公园内禁止矿业活动,国家森林保护区和国家景观保护区内允许申请矿业权。

3.1.3 加拿大

加拿大已建立的各种保护区面积约占其国土面积的10.5%,主要包括国家公园及公园保留区、国家海洋保留区和国家景观区,禁止矿业活动面积约占国土面积的9.9%,仅联邦环境局管辖的荒野保护区和候鸟保护区允许矿业活动。加拿大对保护区内矿业权采取三种处理方式:一是划定保护区尽量避开矿产资源和矿业权集中区,减少与保护区面积重叠;二是由政府按有关规定进行补偿,如不列颠哥伦比亚省针对国家公园法中矿业权的征用制定了《矿业权补偿规定》,明确按市场价值给予矿业权人补偿;三是对于关系国计民生矿产的矿业权经审查批准后可保留。

3.1.4 澳大利亚

澳大利亚是世界上保护区内矿业准入政策较宽松的国家之一。全国已建保护区占陆地面积的19.6%,其中管理比较严格的Ⅰa-Ⅳ类保护区占国土面积的9.4%,对部分重要矿产实行个案处理的矿业准入政策;可开展矿产勘查开发活动的Ⅴ和Ⅵ类保护区占国土面积的10.2%。

3.2 保护区全面禁止矿业活动

3.2.1 巴西

巴西已有保护区面积约占其国土面积的28.94%,是世界上保护区面积占比最高的国家。其中环境保护区占国土面积的8.1%、公园区占6.5%、森林区占4.8%、生态保留区占2.2%,四者共占国土面积的21.6%,其余为小类保护区。巴西属于保护区内禁止矿业活动的少数国家之一。由于保护区与矿业区空间重叠度较高,矿业秩序乱,矿业发展受挫,政府难以协调生态保护与矿产开发的关系,导致矛盾愈演愈烈。2017年,巴西总统米歇尔·特梅尔宣布,将亚马逊雨林区保护区30%的面积向矿业开放,可理解为巴西的生态保护政策有所放松。

3.2.2 俄罗斯

俄罗斯于1916年开始建立保护区,已建保护区面积占国土面积的9.37%,包括严格自然保护区、国家公园、自然保留区、自然遗迹、其他保护区等。按管辖权限可分为两类:第一类是联邦政府建立的特别自然保护区,约占保护区的20.6%;另一类是由区域和地方建立的特别自然保护区,占保护区面积的79.4%。俄罗斯境内所有保护区均禁止矿业活动,由于保护区面积占国土面积的比例不到1/10,禁止矿业活动对矿业发展影响有限,基本实现生态保护与矿业发展的协调。

04

积极实施自然保护地内矿业权分类管理的建议

矿业发展必须服从于生态文明建设大局,坚持绿水青山就是金山银山的理念,正确处理生态保护与矿业发展的关系,推进矿业转型升级和绿色高质量发展。立足新发展阶段,科学分析自然保护地内矿业权退出对国家战略性资源安全、生态安全和地方经济发展的影响,制定差别化的矿业权分类处置和管理政策,健全绿色勘查和绿色矿山标准,推动生态保护和矿业高质量发展互促共赢。

4.1 统筹生态安全与资源安全,加快出台自然保护地内矿业权分类处置指导意见

综合考虑新发展阶段生态文明建设和保障战略性资源安全的需要,科学研判对外依存度高的战略性矿产供需形势,开展矿业权退出的风险评估,谨防“一刀切”式全面禁止矿业活动。加快推进自然保护地范围及功能分区优化调整,确保保护地边界清晰、功能分区明确、管控措施具体。自然资源部会同有关部门研究制定自然保护地内矿业权分类处置指导意见,明确矿业权退出的指导思想、基本原则、工作目标、主要任务和政策措施,指导各级各类保护地内的矿业权有序退出。厘清中央、地方、企业的责任、权利和义务,明确退出矿业权的补偿内容、补偿标准、补偿方式和补偿资金来源,细化分类处置政策。有关省份要出台自然保护地内矿业权分类处置实施方案,区分自然保护地核心区和一般控制区、矿产种类、矿业权的合法性等因素,明确退出流程、退出方式、退出时间、退出补偿、职工分流安置、金融风险防范等措施,妥善解决矿业权退出对地方经济发展和社会稳定的影响。对自然保护地内的矿业权“建档立卡”,建立台账管理制度[11]。

4.2 按照自然规律和经济规律,有序推进自然保护地内矿业权分类退出

综合考虑矿业权与自然保护地设置的时空关系、矿区规模、矿产重要性和矿业活动对生态环境的影响,依法依规推动国家公园、自然保护区核心区的探矿权(铀矿、油气除外)和采矿权(铀矿、矿泉水、地热除外)全部退出,严格保护生态系统的原真性,退出的战略性矿产可纳入国家矿产地储备。全面清理无效的采矿权,推动自然保护地一般控制区的采矿权分类退出,率先推动供过于求、产能过剩矿产的采矿权退出;对于油气等高对外依存度的战略性矿产,矿泉水、地热等对生态环境影响不明显的矿产,允许继续开采。基于探矿活动对生态环境影响有限,应在严格执行绿色勘探相关标准规范的前提下,保留自然保护地一般控制区内基础地质调查、油气等重要战略性矿产的探矿权。

4.3 分类施策,允许自然保护地一般控制区有条件开展重要战略性矿产勘查开发

我国是全球最大的矿产资源生产国和消费国,保持重要矿种一定自给率是应对国际市场矿产品价格振荡的“压舱石”,也是增强自主可控能力、保障国家经济安全的底线。从美国、澳大利亚、俄罗斯等矿业大国的经验看,禁止矿业活动区域占国土面积的比例一般不超过10%,否则会导致生态保护与矿产开发的矛盾频发,政策与法律难以调控。我国自然保护地面积占陆域国土面积的18%,若要求自然保护地内矿业权全部退出,势必影响到战略性矿产资源安全。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,对国家公园和自然保护区的核心保护区禁止人为活动,一般控制区和自然公园限制人为活动的管控规定,全面评估矿业活动对矿山及周边生态环境的影响,基于绿色勘查规范和绿色矿山建设标准,研究制定自然保护地一般控制区重要战略性矿产勘查与开发的准入条件,明确严于其他地区的矿山建设基本要求、资源环境要求、企业管理要求、认定与监管要求,加强源头管控和过程管理,确保矿山与周边环境相协调[12-14]。

4.4 完善绿色勘查和绿色矿山支撑体系,助力矿业高质量发展

标准是经济活动和社会发展的技术支撑,也是国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,高标准是引领高质量发展的关键。充分发挥标准在规范矿产勘查开发活动、倒逼矿业全面绿色转型中的引领作用。按照高质量发展的要求,提高地质勘查技术标准,尽快实施绿色地质勘查工作规范,研究制定绿色勘探国家标准和配套政策。拓展绿色矿山建设规范的覆盖面,研究制定地热、矿泉水、非常规油气、放射性矿产等行业的绿色矿山建设规范;跟踪评估和动态修订石油、煤炭、有色金属等行业绿色矿山建设规范,鼓励矿山企业制定高于行业标准的企业标准,研究建立绿色矿山国家标准,形成强制标准和推荐标准相互配套的标准体系[15]。优化绿色矿山评价指标体系,建立绿色矿山跟踪评估和动态调整机制,健全绿色矿山名录管理制度,推动绿色矿山建设由试点示范到全面推广。完善有利于绿色矿山发展的土地、财税、投融资等配套政策,调动企业和地方政府践行绿色矿业发展理念的主动性。提高企业技术创新能力,加大对绿色、高效的采选冶技术研发的支持力度,将节能环保的选冶技术纳入《绿色技术推广目录》;将节能环保型选冶设备制造、矿山绿色升级改造等纳入《绿色产业指导目录》。提高矿山建设的准入门槛,新建矿山必须达到绿色矿山标准要求,推动生产矿山优化整合和技术装备升级改造,推广使用先进适用技术装备,强化矿山企业保护生态环境的主体责任,建立现代化矿业发展新模式,助力矿业发展质量整体跃升。(中国国土资源经济)